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2017 年 第 3 期    【總第 336 期】 回首頁
讓代表建議“提得好辦得好”
○王曉 滕修福
各級人大代表向本級人大或其常委會提出建議、批評和意見(以下簡稱“代表建議”或“建議”),是執行代表職務的法定重要權利和為民代言的具體表現形式。代表建議如何“提得好辦得好”?在此,筆者就代表提建議應注意把握的相關問題談一管之見。
(一)關于代表建議與代表議案的區別。
一是人數要求不同。依據全國人大組織法第十條之規定,一個代表團或30名以上全國人大代表聯名,可以提出議案;依據地方組織法第十八條第二款之規定,縣級以上地方各級人大代表10人以上聯名、鄉鎮一級人大代表5人以上聯名,可以提出議案。而代表建議則沒有法定人數的門檻,一般是代表單獨提出,當然也可以由代表聯名提出。這里有必要強調的是,代表提建議未必非要尋求代表聯名附議不可,尤其是不能強人所難,其他代表也不能無原則的附議簽名。
二是時間要求不同。代表議案一般在人代會期間提出,且有具體的截止時間;縱然是在人代會前提出,也要待到召開人代會由大會主席團來研究決定是否提交全體代表會議表決。而代表建議可以在人代會期間提出,也可以在閉會期間提出。
三是范圍要求不同。代表議案的范圍有明確的法定性,即“人民代表大會職權范圍內的議案”(全國人大組織法第十條和地方組織法第十八條第二款之規定)。而代表建議的范圍寬泛,即能“提出對各方面工作的建議、批評和意見”。
四是撰寫要求不同。依據代表法第九條之規定,代表“議案應當有案由、案據和方案”。所謂案由,是指提出議案的理由,就是為什么要提出該議案,通過該議案的必要性等;所謂案據,是指提出議案的依據,包括理論和事實依據,該議案的合理性、可行性等;所謂方案,是指解決問題的具體辦法,具體辦法是議案的核心內容,是要交付表決的內容,只提出問題,沒有具體解決方案,不能作為議案提出。而代表建議只原則要求“應當明確具體,注重反映實際情況和問題”(代表法第十八條和第二十九條之規定)。這里有必要強調的是,代表建議雖然沒有明確的格式要求,但也要明確具體,尤其是有具體訴求事項的建議,應比照議案的三要素來謀篇布局。
五是處理程序不同。依據全國人大組織法第十條和地方組織法第十八條第二款之規定,各級人大代表議案,由大會主席團決定是否列入大會議程,或者(縣級以上)先交有關的專門委員會審議,提出是否列入大會議程的意見,再由主席團決定是否列入大會議程。而代表建議則比較簡單,由本級人大常委會辦事機構(或鄉鎮人大主席團)“交有關機關和組織研究處理并負責答復”即可。
六是法律效力不同。議案一旦成案,尤其是大會主席團決定列入大會議程交全體代表表決通過的代表議案,就是人大決定,有關機關必須執行落實。而代表建議只是單個代表或少數代表的建議、批評和意見,有關機關、組織只要與提建議代表聯系溝通并聽取意見,在法定期限內答復即可。這里需要強調的是,代表建議的事項往往代表著原選區選民或選舉單位和廣大人民群眾的訴求和期盼,有關機關、組織理應充分尊重代表的建議權,盡可能地將代表合情合理合法的建議事項辦成。
(二)代表建議應注意把握的幾個問題。
“各方面工作”應該包括哪些工作。關于代表建議內容范圍,法律原則規定代表有權向本級人大或其常委會提出對“各方面工作的建議、批評和意見”。筆者認為,代表建議應該包括以下幾個方面:一是法律規定屬于本級人大及其常委會職權范圍內的問題,如立法、監督等問題;二是關于人大會議中的各項工作,如審議議案和報告中發現的問題;三是關于閉會期間遇到的有關問題,如在視察、調研和執法檢查等活動中發現的問題;四是關于堅持、完善和發展人民代表大會制度和人大自身建設等方面的問題;五是涉及國家方針、政策的一些問題;六是關于對“一府兩院”相關工作開展和工作人員履職的相關問題;七是關于原選區選民或選舉單位和廣大人民群眾關心、關注的熱點、難點問題和民生訴求等。總體來說,代表應當主要圍繞當地改革發展穩定的大局,圍繞經濟、政治、文化、社會生活中的重大問題和人民群眾普遍關心的問題,對本級人大及其常委會、“一府兩院”及其部門等有關機關、組織的工作提出建議、批評和意見。
關于如何做到“應當明確具體,注重反映實際情況和問題”。2010年代表法第二次修正之所以增加規定代表提建議“應當明確具體,注重反映實際情況和問題”是有現實針對性的。筆者認為,要做到代表提出的建議、批評和意見“明確具體,注重反映實際情況和問題”,最起碼要做到建議的事項要言之有物、批評的理由要言之有據、意見的提出要言之有理。具體來說,代表建議起碼要具備以下“三性”。首先是現實針對性。代表建議要針對現實情況和存在問題而提,一般應一事一議,做到有情況、有分析、有具體意見,不能空泛籠統或無中生有,也就是說,沒有實際內容、泛泛而談的建議,沒有必要提。其次是事項可行性。代表建議的具體事項,要切合實際,要合情合理合法,既不能好高騖遠,也不能強其所難。諸如涉及重大項目建設、要錢要物等情況的,涉及檢察權、審判權行使的個案,要慎重提出。再次是廣泛代表性。人大代表是原選區選民或選舉單位和廣大人民群眾的法定代表人,建議的事項應具有廣泛的民意代表性,既不能偏離民意,更不能公權私用。諸如涉及代表本人或其親屬問題的,代轉群眾來信的,屬于學術探討、產品推銷的,都不宜作為代表建議提出。此外,“一府兩院”已經正在實施或計劃實施的事項,也沒有必要重復提建議。
關于如何“與代表聯系溝通,充分聽取意見”的問題。這也是代表法在2010年修改時,對有關機關、組織辦理代表建議的法定程序要求。嚴格意義上來說,如果承辦單位不與提建議代表聯系溝通并聽取意見,就是程序違法。如此規定,進一步依法強化了有關承辦單位辦理代表建議的主動性,進一步增強了代表建議辦理的法定性,是對代表為民代言、執行職務的保障。筆者認為,有關機關、組織辦理代表建議,要盡可能地與提建議代表面對面聯系溝通,變“文來文往”為“人來人往”,充分聽取提建議代表的真實想法和民意訴求。
關于怎樣才算“研究處理并負責答復”了。對代表建議的辦理結果,法律只規定有關機關、組織要予以“答復”,沒有強制規定要把代表建議的事項必須落實到位,這是代表建議的法律效力所決定的。代表建議只是個別代表的意見和建議,有關機關、組織未必非要采納不可。但是,代表建議是代表為民代言的具體表現形式,往往是原選區選民或選舉單位和部分群眾的期盼和訴求,有關機關、組織也不能不引起重視。因此,2010年代表法修改,特別增加一條(第四十二條)對有關機關、組織辦理代表建議進行了限期(三個月內,最遲六個月內)和程序(與代表聯系溝通并聽取意見)要求,對代表建議權依法予以保障。筆者認為,有關機關、組織辦理代表建議,應依法依規按程序在限期內辦理答復,將代表合情合理合法的建議事項盡可能辦成,使提建議代表真正滿意。如果代表建議的事項因主客觀原因不能辦成,或出現有極個別提建議代表不滿意的情況,但只要依法而為了,也算是“研究處理并負責答復”了。對于未辦成的事項或代表不滿意的情形,有關機關、組織應當在依法向本級人大常委會報告時作出特別說明,要得到本級人大常委會認可。
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