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2017 年 第 3 期    【總第 336 期】 回首頁
科學民主規范 用好地方立法權
○石平
2015年3月,十二屆全國人大第三次會議對《中華人民共和國立法法》進行了重大修改,其中在地方立法主體方面將其由過去省、直轄市、自治區和省會城市、較大的市以及民族自治州等擴大到所有設區的市。這是貫徹落實黨的十八屆三中全會、四中全會精神,深入推進全面深化改革、全面依法治國的重大舉措,也是國家和地方治理體系、治理方式的重大變革。
規范地方立法工作,依法用好地方立法權關系著國家法治統一,關系著地方治理法治化和現代化。去年以來全國相當部分設區的市已經全面啟動地方立法工作,制定了相應的地方立法程序性工作條例,有的已經按照立法法的要求經過了省級人大常委會批準實施。但因為一般設區的市在地方立法方面是全新的領域,尚無現成經驗與模式借鑒,因此在地方立法方面還有許多問題值得深入探討。

地方立法權限范圍問題
正確理解和把握立法法規定的地方立法的權限范圍,厘清地方立法權限邊界是做好地方立法工作的前提和基礎。立法法明確規定:設區的市人大及其常委會“可以對城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護等方面的事項制定地方性法規”。這一權限范圍基本上局限于城市治理之內,符合中央和地方事權劃分的邏輯要求。
地方立法工作中要防止立法權限的擴大化,出現“大而全”、“小而全”、“形象立法”等傾向,切實增強地方立法工作的權威性、系統性、科學性、前瞻性和穩定性。地方立法要做到可立可不立的堅決不立,缺乏地方特色的堅決不立,上位法律法規已有明確規定且具有操作程序的堅決不立,條件不成熟的堅決不立。特別要防止地方法規過多過濫、簡單引用甚至照搬照抄上位法等問題,防止立法資源浪費并損害地方法規的嚴肅性。地方立法一定要精要管用,不能單純去追究立法數量,而應更加注重立法的質量和實效,要經得起歷史的檢驗、實踐的檢驗。同時地方立法要規避法規沖突。立法條例中應當將地方立法的各個主體的權限范圍加以明確,防止因立法范圍的擴大造成越權或沖突,也避免一些地方和部門將不在其立法范圍內的事項提出地方立法要求而造成立法資源浪費。

地方立法調研問題
調研是立法的基礎,是科學立法、民主立法,確保立法質量的關鍵。通過廣泛而深入的立法調研聽取吸納各方意見是民主立法的重要體現。立法調研是立法準備中十分重要的環節,地方立法應當對立法調研作為一個專門的程序加以明確和規范,真正做到無調研不立法。即凡納入市人大及常務委員會立法規劃或年度計劃的立法項目,都應當由市人大法制工作委員會組織開展立法調研并形成專門的立法調研書面報告,對立法項目進行全面的評估,立法調研報告應當印發參加地方法規審議的會議成員。
立法調研要堅持實事求是,客觀公正,準確表達民意,集中民智,特別要注意克服外部干擾,防止地方立法的部門化、地方化、利益化傾向。立法調研的主體參加人員應當包括市人大常委會組成人員,市人大常委會法制工作委員會成員及工作人員,部分人大代表,相關專門委員會和工作機構的成員,涉及的相關部門的負責人等。這樣使其參加審議地方法規的人員對立法項目有深入的了解和準確的把握,地方立法更能緊密地與實踐相結合。立法調研的形式包括深入基層調查研究,召開不同層次、不同方面的座談會議,考察,問卷調查,民意測評、人大代表立法專項視察等等。立法調研的應當由人大常委會法制工作委員會組織,相關部門對地方立法調研應當給予配合并提供必要的工作條件和保障。

地方立法公開問題
立法公開,加強立法的公眾參與,既可以集思廣益,充分吸取和發揮廣大人民群眾的智慧,又可以提高地方立法的透明度和公信度,增強地方立法的科學性。地方法規能不能得到貫徹實施,不僅取決于本身是否符合實際、是否具有可執行性和可操作性,更重要的還取決于社會公眾對法規的知曉與認同。地方立法主要涉及當地的城鄉建設和管理、環境保護、歷史文化保護等事項,與人民群眾關系密切,利益直接,只有廣泛而公開地吸納各方意見、充分表達各界各階層訴求,通過立法博弈實現立法對其權益的保護,才能代表最廣大的人民群眾的根本利益。立法公開應當是地方立法的一個基本原則,也是黨的群眾路線在立法工作中的直接體現。
地方立法應當動員社會各方力量,廣泛發動群眾參與而不能閉門造車。我國立法法規定:“立法應當體現人民的意志,發揚社會主義民主,堅持立法公開,保障人民通過多種途徑參與立法活動。”地方立法公開原則應在立法的起草、審議、通過和法律公布的全過程得到全方位的體現和保障。因此應當把立法公開納入地方立法的基本原則,并作出明確的程序性規定。從立法項目的社會征集、起草階段廣泛聽取社會各方意見,立法法規草案形成后向社會公開征集意見,舉行相應的聽證會,發動公民廣泛參與立法討論,審議階段主動向社會公開,允許公民列席地方法規審議會議,電視網絡等直播審議實況,向社會如實報告審議結果,生效的地方法規及時在指定的權威媒體公布并接受公眾查詢,積極組織地方法規宣傳宣講等。

發揮人大代表在地方立法中的重要作用  
充分發揮人大代表在地方立法中的主體作用,是完善人民代表大會制度的基本要求。尊重人大代表在地方立法活動中的主體地位,是推進科學立法、民主立法,提高立法質量的重要舉措,也是擴大公民政治參與、保證人民當家作主的具體實踐。黨的十八屆四中全會決定提出,在法律、法規、規章起草過程中,要充分征求人大代表的意見,增加人大代表列席人大常委會會議的人數,更多地發揮人大代表參與起草和修改法律的作用。
在地方立法中,應當健全和完善人大代表參與立法的工作機制,發揮好人大代表在地方立法中的主體作用。對人大代表提出的地方立法議案應當高度重視并按照程序進行審查,符合要求的應當納入地方立法規劃、立法計劃,不具備條件的應當給予負責任的回復。可以將人大代表按照行業、專業進行分類,從立法項目的生成與確立,立法調研,立法法規草案起草、立法聽證、立法審議等環節,讓更多的人大代表參與地方立法活動,也可以組織人大代表進行專項的立法視察,可以提前將擬審議的地方法規草案印發人大代表專門征求意見,盡可能使人大代表的意愿在地方立法過程中得到充分表達。將人大代表活動中心(室)等作為立法調研的聯系點,建立聽取、收集基層群眾意見和建議的常態化渠道。
    
提升地方立法質量
目前地方立法工作剛開始起步,立法力量相對薄弱,科學立法、民主立法的程序也不健全,容易導致制定出來的法規不能完全符合科學立法、民主立法的要求,也難以抵御地方利益部門利益法制化的傾向,因而在立法質量的問題上面臨的考驗更多,壓力更大,任務也更艱巨。立法權作為一種公權力,既具有公權力的一般特性,同樣也存在擴張和濫用的傾向,在地方立法中最直接的表現就是超越立法權限的地方立法;對公民和社會組織等增加義務、減損權利;對財產征收、人身限制擴大范圍;對公權力部門增加權力、減少法定職責等等。因此,筆者認為,地方立法質量提升的重點應當放在防止地方立法權力的濫用上。
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